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香港与新加坡公屋制度再考察植

2019-01-13 00:24:36

  香港与新加坡公屋制度再考察

  吴木銮

  根据《经济学人》的报告,香港房价的注水程度在全球首屈一指,房屋价格比实际价值高出接近54%。而同样是实行了公共房屋制度的新加坡,房地产形势要好许多。香港一家媒外拉手体认为,“新加坡人实现了安居,香港人仍为蜗居苦恼”。香港和新加坡是当年亚洲四小龙中情况相似的两个地区。两地人均拥有土地量也大体相当。可是,香港的住房情况明显比新加坡逊色许多。香港人均住房面积现在只有新加坡一半,楼价却高出两三倍。即使是香港的私人楼宇市场,一半左右的住宅也是低于40平方米,而面积相当的房子在新加坡却是卖给独居老人居住。新加坡的民调显示,超过九成的居民对住房市场满意,而香港的相应民调却是完全相反,住屋是香港人痛的一项。

  香港政府依赖土地财政,大地产商垄断私有房地产市场,中产阶层热衷于房地产投资,因此财富逐步向房地产转移。而房价高企下,年轻人无法“上车”怨气很大,各种较为暴力的抗争行动不断出现。而新加坡政府有管得多的嫌疑,不过,政府没有依赖土地财政,也没有大地产商可以垄断房地产市场,大多数中产阶层居住在公共房屋,房产收益也是相对温和的。因此,年轻人“上车”较容易,社会怨气也较少。中国若发展公共房屋,思路当学新加坡。

  香港和新加坡公共房屋的发展状况

  香港真正的公屋市场在上世纪五六十年代出现。第二次世界大战之后,香港的人口出现急剧增长。1945年,香港的人口为60余万人,1950年这个数字是200万人。房屋供应并没有赶上人口暴涨的步伐,因此有许多人没有固定住所。当时有一些民间团体基于慈善目的给贫民提供了一些住宅。1953年九龙石硖尾木屋大火真正促使政府下决心资助民众置业。圣诞节大火一夜间给香港社会增加了5万多名无家可归者。从维护社会稳定的角度,香港政府就出资建了首批香港公共房屋。孩子们的学校就建在公屋的天台上,因此今日有许多人都会提起他们是天台小学毕业的。

  1972年,港督麦理浩公布了“10年建屋计划”,这个计划意为150万居民解决住房问题。此后,香港政府在1987年推出“长远房屋计划”,鼓励市民购买公共房屋。这时候的公屋的条件也越来越好。楼屋从7层上升到16层,后来随着建筑科技的进步,公屋的层数就达层。政府在公屋周边投放了大量的娱乐设施。直至今日,许多住私屋的孩子们都是在公屋区内玩耍长大的。

  此外,香港政府在1990年还推出一些专为特殊人考虑的公共房屋。比如,香港政府推出“夹心阶层住屋”计划,主要是给收入超申请公共房屋上限的人群。“长者房屋计划”是给老人居住的公共房屋。现在香港大约47.8%的居民居住在公屋及居屋放屁泥内,公屋的人均面积是12.4平方米。

  香港房屋委员会是香港公共房屋的统筹和负责机构。早年的公共房屋历史上,香港政府不仅免费提供土地,还提供大量资金支持公屋建设。到了1988年,香港政府不再给公屋建设注入资金,只是提供免费土地。香港房委会因此也改为自负盈亏的机构。这个委员会辖下有不同的子委员会,分别处理规划、建筑、财务等不同领域的事项。在公屋投入使用前

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,周边的交通设施络和配套游乐设施都会准备就绪。因此,许多公屋坐落在偏僻地区,周边交通设施却是相当完善。

  新加坡的公共房屋是学香港的。不过,现在发展的态势比香港好得多。1965

  年,新加坡从马来西亚联邦独立出来。新政府很早就把公共房屋制度纳入视野。当时的新加坡不仅政治、经济上脆弱,还有四分之一的人口没有固定、合法的住房保障。1964年,新加坡建屋发展局首推公共房屋。当时申请条件非常严格,一是必须是低收入阶层,二是要付房屋价值两成的首付。许多人因交不起首付,就无法入住公共房屋。上世纪60年代末,新加坡成功地嫁接了中央公积金制度和公共房屋制度。早的新加坡中央公积金制度大体上只能用于退休生活。1968年,购房者可以用中央公积金来支付首期购房费用,解决了首付问题,当年公共房屋出售量就是过往三年出售量的两倍。之后,新加坡政府不再满足于为低收入者提供公共房屋。一些质量和设计上均能与私人开发商相媲美的公共房屋在上世纪70年代中期推向市场。因此,大量收入较富裕的阶层也进入公共房屋市场。基于香港公屋的制度,新加坡的创新主要在两个方面。一是中产阶层也可以住组屋,因此公共房屋不是专给低薪者使用的。二是中央公积金与公屋制度进行结合,市民只要工作若干年,首付就可以由中央公积金来解决。

  新加坡建屋发展局负责公共房屋的全盘事务。它有房屋规划、分配、出售、租赁等职能。在将近50年的发展历程中,建屋局总共推出了90万间组屋。目前新加坡大约85%的居民居住在政府组屋,而另外15%高收入家庭住在私人发展商推出的商品房。公共房屋有九成家庭是购买了组屋的房权,因此只有较少部分家庭是租住在政府公共房屋。

  香港与新加坡公共房屋的差异

  香港和新加坡政府的理念很有差异。香港政府施政的哲学是“桌脚未坏之前不应该修补”。香港的“积极不干预”原则在全球的经济学界也很出名。有人认为,这是自由市场的典范。有意思的是,2006年10月,原来曾对香港的自由市场很推崇的Milton

  Friedman在《华尔街》撰文批评香港,称香港的“积极不干预”已名存实亡,这是香港社会的“悲哀”。香港特首曾荫权立即写文章回应,称香港的立场仍然没有变化。特首写文章为香港的自由市场地位辩驳,从侧面上反映了香港人对自由市场的认真程度。

  而新加坡的施政理念与香港不太一样。邓小平的“白猫黑猫”理论能概括新加坡的施政思路。也就是新加坡的决策者相当务实,只要好的制度都可以引进,不好的制度都可以随时放弃。此外,新加坡执政者还有一个思路就是,公共政策要防患于未然。因此,论去教条程度,新加坡比香港略胜一筹。

  在房地产政策上,两地也有不同的应对自古雄才多磨难思路。1997年金融危机后,香港的房地产一度非常低迷。当时的特首董建华有一个每年85000套建屋的大计划,许多人认为这个计划加快了房屋市场的下跌。为了保证有房者的利益,2002年,香港政府宣布不再建造新的居屋(供出售的公共房屋)。此后房地产业却出现过度活跃,有产者可以从房屋转让中获利,未置业的年轻人的处境越来越差。有统计表明,香港中等收入家庭需要费时年才能购买一套价格中等的私人住宅项目。因此,许多年轻人很有怨气。去年,香港很多人呼吁复建居屋。比如汇丰中国的董事长郑海泉就公开要求政府复建居屋。他们认为,以许多年轻人的年收入来看,购买商业住宅的可能性很小,因此,政府必须有所作为。不过,从香港的政府决策层的口风来看,香港政府还不会考虑复建居屋。个中原因就是香港的决策层还看不到香港房屋市场有重大缺陷,因此也不需要进行即时修补。此外,香港政府也不愿意得罪已有房屋的中产阶层,所谓的道理就是公共房屋数量越大,私人楼宇的需求量将变小。

  在香港政府犹豫不决的同时,新加坡的房地产市场调控虽然比较低调,不过更为见效一些。比如新加坡近年将第二套房的按揭由八成减至七成,楼宇印花税范围由一年内易手扩展到三年内易手,以增加投机者的炒楼成本。其实许多措施香港政府也在同期推出,新加坡有更厉害的措施。比如新加坡政府加大了土地供应的力度。哪能样样顺心鉴于土地供应较足,许多发展商对未来新加坡房市并不看好,因此热情大减。而香港这边的土地供应虽然也有所增加,拍卖的土地价格却一幅高过一幅。但这就要讨论到香港的土地财政和私人房地产市场。

  香港的土地财政和私人房地产市场

  香一个卖鞋子港房地产市场与新加坡相比,的不同还在于香港的财政依赖土地,而且私人房地产在香港政府的决策过程中有很大影响力。

  香港政府的地价收入在很大一段时间基本都在政府总收入的10%以上。根据香港政府统计处资料,财政年度为

  12.15%,年度为11.93%,年度为12.85%,年度为17.38%,年度为5.35%。虽然地价收入的比重按当前的水平来看不如内地一些省份,但这个比重葡甲胺在全世界范围内是比较高的。在如此高的土地收入依赖下,香港政府是很难下决心改变房价升势的。

  在这种高地价和高房价下,进入房地产市场的门槛大为提高。香港的房地产运营商呈现高度的垄断特点。有研究认为,7家大地产商控制了香港七成的私人房屋供应。在这种垄断背景下,许多怪事在香港发生。比如房屋销售不允许买家自己量度尺寸,这种游戏直到今年才有望废除。

  而新加坡的情况完全不同,地产商虽然也有很大的话语权,不过,因为私人地产商所供应的房屋有限,新加坡政府又比较强势,新加坡政府可以较容易控制房地产市场以及应对民众的要求。此外,没有土地财政的问题,新加坡政府在房地产市场上的决策更加容易。

  小结

  前港督彭定康曾说过,香港房屋政策是香港社会政策中失败的一环。大多数房地产问题都是牵一发而动全身。香港政府本身依赖土地财政,地产商垄断程度又高,大量中产阶层以房地产投资为赚钱主渠道,因此,香港短期内很难改变房地产市场的现有格局。年轻人无法置业怨气较大,不过年轻人的声音较少为决策者所注意,因此香港的房地产形势也是日渐恶化。相比而言,新加坡政府虽然被批评干预过度,但是在房屋市场方面的公共决策和执行却更为成功。

  当今世界发展的经验表明,单靠市场是无法解决社会问题的。而在一些重要领域,比如房屋、医疗、教育等,风险分担是重要的,政府介入是相当必要的。任何人都不应该因为出身等原因而在房屋、医疗和教育方面丧失主动权。政府需要有所为来保证居者有其屋。

  作者系香港城市大学博士、高级副研究员

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